东莞各镇区分布图(东莞各镇区分布图高清)

我国的行政区划改革一直都在围绕着减少行政区划层级开展研究,比如“省直管县”改革试点是为了减少地级这一层级,浙江省龙港市“超大镇改县级市”实行“县级市直管社区”改革试点是为了减少乡镇这一层级,城镇规划君何方洪昨天的文章提出了“撤销省由中央直管地级市”则是为了减少省级这一层级。而我国试点了几十年的“地级市直管镇”则是为了减少县级这一层级,且从广东省的东莞市和中山市来看,这一种行政区划改革模式是成功的。但是从海南省三亚市和三沙市两个原本是“地级市直管镇”地级市,先后设立了市辖区来看(2014年2月11日,国务院批复三亚市撤六镇新设四区,分别为吉阳区、天涯区、海棠区、崖州区;2020年4月18日,经国务院批准,海南省三沙市设立西沙区、南沙区),“地级市直管镇”改革试点又是失败的。因此,今天我们就来研究分析一下“地级市直管镇”究竟是推进城镇化和促进经济发展的良方,还是阻碍城镇化发展的障碍呢?

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图一:我国现存的四个直筒子地级市分布图

实行“地级市直管镇”模式的地级市又叫“不设区的直筒子地级市”,是指地级市(含地区、自治州、盟等)直接管理和领导镇(含镇一级的乡、民族乡、苏木、民族苏木、街道等),中间不再有县(含县级市、县级区、自治县、旗等)一级政府的一种模式。曾经全国共有15个直筒子市,但是其中11个先后设立了市辖区,分别是:湖北沙市,1983年升格为地级市,1994年与荆州地区合并为荆沙市(1996年改称荆州市)后始设区;湖北鄂州市,1983年升格为地级市,1984年始设区; 广西北海市,1983年升格为地级市,1984年始设区;广东深圳市,1990年始设区(此前为办事处,非正式区建制);广东珠海市,1984年始设区(另辖斗门县);广东韶关市,1984年始设区(另辖曲江县);海南海口市,1986年升格为地级市,1990年始设区;云南东川市,20世纪50年代升格为地级市,1998年撤消改设昆明市东川区;海南三亚市,1987年升格为地级市,2014年始设区;山东日照市,1989年6月升格为地级市。1992年12月,设区带县;海南三沙市,2012年6月建立地级三沙市。2020年4月,设立西沙区、南沙区。目前全国共有4个了,分布是广东省东莞市、中山市、海南省儋州市、甘肃省嘉峪关市。广东省东莞市实行“地级市直管镇”这种模式已经33年,积累了丰富的经验,东莞市也因为实行这种模式在经济和社会发展上取得了巨大的成功。“地级市直管镇”模式在地级市与乡镇之间减少了“县”这一行政层级。实行这种模式,可以减少一级政府,节约行政成本;可以整合行政资源,提高行政信息的流转速度和准确率,提高行政效能;在方便地级市对乡镇的直接管理的同时也提高了乡镇的积极性,有其可取之处。

在东部沿海一些地区,地级市分布比较密集,所管辖的县区和乡镇数量较少,而所属镇一级的人口、经济总量相当可观(堪比内地一个县,比如佛山市狮山镇七普常住人口95.53万人,比西部绝大多数地级市和县级市城市规模都要大),并且在经济发展、社会规划和社会管理中事实上起着部分县一级的作用。在这些地区,“地级市直管镇”这种模式具有一定的推广价值。而这种模式目前除了在广东省的东莞市、中山市、海南省的儋州市和甘肃省嘉峪关市实行外,在全国其他地方已经不存在了,学术界对这此种模式的关注度也不大,本文力求对此种模式进行介绍、论述和分析,以便研究人员对这种模式有一个较清晰的认识和足够的重视,并在今后减少我国行政层级改革中多一种路径选择。

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图二:地级市直管镇模式的东莞市区位图

一、东莞市实行“地级市直管镇的由来

(一)“地级市直管镇一的时代背景

1.我国行政层级过多,存在种种弊端。

行政层级是一个国家对行政管理区域的分级划分和调整,是国家权力再分配的基本框架,也是国家行政管理的重要组成部分,直接关系到政权体制和行政管理幅度的大小,其科学与否,必然影响整个行政管理体制,关系到国家的长治久安,在国家政治经济活动中占有十分重要的地位。纵观我国历史,在漫长的奴隶社会、封建社会里,大部分时间国家行政层级实行的是三级制或四级制。当前世界上绝大多数国家采用扁型三角形结构行政管理体制,管理幅度大,行政层级以三、四级居多,有些国家实行的是一级制、二级制,行政层级实行五级制及以上的国家只有极少数。按照《宪法》的规定,我国的行政层级主要以四级制为主,只在较大的市和自治州才实行五级制。但自从1982年推行市管县体制以来,我国的行政层级已经由四级制为主变成五级制为主,我国已成为世界上行政层级最多的国家之一。行政层级过多,存在着种种弊端:(1)行政资源被严重地浪费。行政机构臃肿,人员数量庞大,行政成本高昂,严重影响经济的进一步发展;(2)行政效能较低。由于行政层级多,文件层层传达,汇报层层上报,信息传递失真,请示批复等待时间较长,甚至出现政策“截留”,上情不下达、下情上不知的情况;(3)不利于调动基层政府的积极性、主动性和创造性。由于行政层级多,在现行的行政管理体制责权利不统一的情况下,上一行政层级都紧紧抓住权力不放,动辄对下一行政层级的行政行为进行干预,而把事权下放,一级放一级,最后落到镇一级行政单位上,不利于调动镇一级行政单位的积极性;(4)不符合当今世界组织结构扁平化的趋势和政府改革的方向。鉴于我国行政层级过多导致的种种弊端,改革和完善现行的行政层级已经刻不容缓。

2.交通、通讯和信息技术的发展让减少行政层级、增加管理幅度成为可能

我国现行行政区划建制和地方政府设置的基本框架,是在计划经济体制的条件下确立的,是与计划经济体制和当时的客观条件相适应的。这其中交通、通讯条件是当时行政区划设置的重要参考条件,交通是联系地理空间社会经济活动的纽带,是实现社会化分工的根本保证。交通技术与手段条件决定空间相互作用的深度和广度,一个地区的交通状况往往成为该地区经济发达程度的重要标志。过去,生产力水平不高,交通、通讯不够发达,一定程度上造成行政区划建制的规模偏小,层次偏多。随着交通、通讯条件的改善,当前我国公路、铁路、航空运输四通八达,高速公路迅猛发展,固定电话、移动电话基本普及,极大地缩短了市镇乡村之间的空间距离,改善了行政管理的条件和手段,行政管理效率大大提高,行政区域的管辖幅度完全可以增大一些,管辖下一级行政区的数量可以增加一些,管理机构则可以精简。这有利于从整体上适当减少行政管理层次,扩大行政区域管理的幅度,为行政区划体制的结构性调整创造技术条件。更为重要的是,日新月异的现代科学技术的发展使扁平化地方行政层级的构建具有了现实可能性。随着科学技术日新月异的发展,电子信息技术、网络技术、现代化办公技术在政府组织中广泛应用,出现了网络政府和电子政府,使得政府组织结构的扁平化成为可能。(1)以往那种金字塔型的组织结构从某种程度上也可以说是信息通讯技术落后的产物,现代网络技术的应用,可以加强高层决策和行政执行层的直接沟通和联系,从而使中间管理层失去存在的必要。(2)地方政府行政层级的减少,必然伴随着上级地方政府管理幅度的增大,政府的行政负担也随之加重,对此,政府可以利用“信息高速公路一,使上级地方政府信息量成百倍地超过管理幅度,从而解决管理幅度扩大后政府管理的信息量大,行政负担重的问题。(3)电子政府所具有的发散型网络传播途径,打破了政府的组织界限,使政府部门由纵向向横向发展,政府问的各种政令、信息在网络上能够自由传达,获取。也就是说,上级政府的政令能够畅通无阻地抵达权力底层,下级政府的反馈也能迅速向上传递,同级政府间不再被地理边界所阻隔,传统垂直的组织层级信息传递功能被网络所替代。可以说,现代科学技术的飞速发展为我们构建扁平化地方行政层级提供了强有力的物质和技术保障。

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图三:地级市直管镇的东莞市位置图

二、东莞地级市直管镇的演变过程

(一)东莞行政级别的演变

1985年9月以前,东莞是广东省惠阳地区的一个县。1985年9月,根据《国务院关于广东省惠阳、肇庆、梅县三地区行政体制问题的批复》和广东省人民政府《关于惠阳、肇庆、梅县三地区行政体制问题的批复》,东莞撤县设市,成立了东莞市(县级),仍隶属惠阳地区,其行政区域为原东莞县行政区域。1988年1月,根据《国务院关于广东省调整部分行政区划的批复》,东莞市(县级)升格为地级市,直接隶属广东省,其行政区域不变。至此,东莞县、东莞市(县级)逐步演变成东莞市,但其行政区域仍为原东莞县行政区域不变。

(二)东莞现阶段的行政体制

现在东莞市是隶属于广东省的地级市,其下不设县一级行政区,由地级市直接管辖4个街道、28个镇:东城街道、南城街道、万江街道、莞城街道、石碣镇、石龙镇、茶山镇、石排镇、企石镇、横沥镇、桥头镇、谢岗镇、东坑镇、常平镇,寮步镇、樟木头镇、大朗镇、黄江镇、清溪镇、塘厦镇、凤岗镇,大岭山镇、长安镇、虎门镇、厚街镇、沙田镇、道滘镇、洪梅镇、麻涌镇、望牛墩镇、中堂镇、高埗镇。东莞市作为地级市,其下不设县一级行政区,直接管理和领导镇一级,实行“地级市直管镇力模式,这种现象在全国较为少见。除东莞之外,全国实行“地级市直管镇模式的,还有广东省中山市、海南省儋州市、甘肃省嘉峪关市。

(三)东莞实行“地级市直管镇”的原因分析

当年广东省将东莞由县升格为地级市,一方面是广东省委、省政府对东莞这个经济强县的褒奖(当年的东莞、中山、顺德、南海号称。广东四小虎一,经济社会发展取得了巨大的成就);另一方面也是顺应“地改市修的潮流,增加地级市数量,培育地区中心城市,促进中等城市发展的现实需要。按照全国行政区划调整的一般做法,县一级升格为地级市,在设置地级市的同时会设置县一级行政机构,实行地级市一县—镇的行政管理体系。而东莞由县一级升格为地级市后,并没有设置县一级,而是由地级市直接领导和管理镇,这种行政体制当时在全国范围来说没有先例。这既体现了当时的广东省委、省政府实事求是的务实作风,也体现了其“敢为天下先”的改革气魄和高超的行政改革艺术。回想起来,东莞实行“地级市直管镇”模式已经三十多年,在“地级市直管镇”方面积累了丰富的经验,客观上为全国市级行政层级的改革做出了试点。

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图四:东莞市32镇街位置分布图

三、“地级市直管镇”的优势和面临的问题

为了更好地分析地级市直管镇的优势和问题,我选取了广东省佛山市与东莞市进行对比研究,以便更好地对“地级市直管镇”优势进行阐述。以下是佛山市的基本情况介绍和与东莞市的各方面情况对比。佛山市是广东省第四大城市(第一大是广州市、第二大城市是深圳市、第三大城市是东莞市),和东莞市一样是广东省经济比较发达的珠江三角洲地级城市。其面积、人口和经济规模等与同样地处珠三角的东莞市接近,经济、社会的发展模式趋同,发展程度相近,有着许多相似点。

(一)“地级市直管镇的优势

由于没有“县”这一行政层级,由地级市直接管理镇(街),“地级市直管镇”模式具有的优势有:①行政层级少、管理幅度大,行政组织扁平化;②行政资源整合、行政成本少;③行政信息流转快、失真少,行政效能高;④行政重心下移,基层政府积极性高。

1.行政层级少,管理幅度大,行政组织扁平化

同样是管理32个镇(街道),东莞不设县一级,由地级市直接管理32个镇(街道),而佛山市下辖5个县级区来进行管理。按现有管理模式:佛山市实行的是地级市一县级区—镇(街道)三级行政层级,行政层级太多—三级,而管理幅度太小—地级市一县级区的管理幅度仅为5个,县级区—镇(街道)的平均管理幅度也只是6.4个,两级行政区平均管理幅度才5.7个;而东莞市行政层级只有两级,市—镇的管理幅度为32个,大大超过了佛山市各行政层级的管理幅度,行政组织呈扁平化。

2.行政资源整合,行政成本少

实行“地级市直管镇”,将充分利用市、镇(街)两级行政资源,降低行政运行成本。而减少了“县”一级行政层级,将精简大量行政编制,大大减少财政支出,减轻企业和人民的负担,真正做到“精兵简政”,将有限的行政资源投入到社会发展和民生问题上。在这方面,重庆就是一个明证。重庆直辖后取消了二级行政层级——地级市和县辖区(介于县和乡镇之间的一级),取得了极大的经济效益。在14年前的重庆直辖十年的回顾上,原重庆市常务副市长黄奇帆在多个场合谈到直辖体制的优越性时,都以减少了行政层级为例。“目前,重庆全市包括党、政、军、企事业单位的在编人员共52万人,占全市总人口的千分之十六。每60名市民养一位国家公务人员,在全国范围内行政运行成本是最低的。”同样的,东莞实行“地级市直管镇”模式,而不是市管县、县又再管镇,其行政成本也是很低的。东莞市少了“县”这一级行政层级,但市和镇(街)的公务员数量并没有比佛山多,在“县”这一级行政层级上减少了约12000名公务员,大大减轻了纳税人的负担;而由于东莞实行“地级市直管镇”,行政层级扁平化,在加快行政审批、快速决策和政策制定等方面节约的行政成本还无法进行计算。考虑到东莞实行“地级市直管镇”模式已经三十多年,这期间实行“地级市直管镇静模式为该市节约了大量的行政成本。

3.行政信息流转快、失真少,行政效能高

东莞由于没有县一级行政层级,由市一级直接管理镇(街),行政层级扁平化,其行政信息的传递相对其他地级市来说要准确和迅速。在工作开展上,东莞将各镇(街)与市属各部门同等对待。市一级在召开会议、下发文件和各方面工作布置上,都是将镇(街)和市直部门一起进行布置,这样加快了行政信息的流转速度,减少了信息失真,提高了行政效率。避免了其它地级市存在的工作层层布置,会议层层召开,文件层层转发,汇报层层摘抄的现象。

可见“地级市直管镇”模式,有利于上情下达,政令畅通,有助于提高行政信息传递的准确性、有效性和管理的绩效,提高行政效能。在下发文件(镇街情况汇报)的平均用时上,佛山市由于多了县一级行政层级,因此市到镇和镇到市的政务信息平均流转速度下降,同时政务信息的传递失真较高。而在召开会议、布置工作上,佛山市也由于多了县一级行政层级,需要在市—县和县—镇分别召开会议和布置工作,不仅增加了会议的次数,而且增加了时间成本。总之,多一个层级,就多一个“婆婆”,少一个层级,就少一点失真。当前我国行政层级过多,由此产生的机构臃肿、人浮于事、效率低下、官僚主义盛行,已成为阻碍经济领域改革顺利进行和进一步开放搞活的主要羁绊。实行“地级市直管镇一,减少行政层级,行政组织扁平化,将在一定程度上克服由此引起的一系列弊端,是政治体制改革的重要环节。如能这样,将在客观上促使机构精简,迫使各级政府转变工作作风和管理方式。重庆就是一个很好的例子。重庆市直辖后,行政层级由五级变为三级。原来上级的项目、资金落实需经过中间层,难免会有些截留;而现在有什么困难可直接向重庆市领导反映,市领导也时常奔赴一线指导工作,这样就将政策执行层级递减规律的影响降到最低。”同样,东莞实行“地级市直管镇”也是如此。

4.行政重心下移,基层政府积极性高

实行“地级市直管镇”后,地级市由于管辖的乡镇数量较多,基层面积较大,人口较多,不可能过多地干预基层职权范围的具体事务,而其掌握和控制的政治经济权力的下放,使乡镇政府责权利对等,这样就有可能使乡镇政权职能齐全,有位有为,发挥基层政权应有的作用,确保农村经济社会协调健康发展和农村社会稳定,有利于调动基层政府的积极性、主动性和创造性,有利于加强基层政权建设,更好地发挥乡镇政权作用,同时也避免了有限投资和社会资源过度向县城集中而影响乡镇发展,造成城乡之间发展差距拉大,有利于乡镇合理布局,加快推进农村工业化、城镇化和产业化进程和解决。三农一问题,东莞市各镇在全国千强镇的排名就很能说明问题。东莞市坚持能放都放的市权下放政策,其扩大镇级行政管理权限的基本原则是:“责权统一、重心下移、能放都放、依法合规一,逐步做到除国家法律、法规有明确规定的以外,需经设县级审批或管理的,变为由镇自行审批、管理,报市备案;原需经设县审核、报市审批的,原则上变为由镇审核,报市审批。对国务院有关部门文件规定须经设县级审核、审批的事项,采取市政府委托、授权等办法放权。而镇在取得相应的管理权限后,同时承担与管理权限对等的责任。由于没有县一级行政层级,而市级又将大量行政审批权下放到镇(街),东莞市的行政审批重点在镇(街),市级和镇(街)行政审批的大致比例为3:7。而佛山市行政审批的重点是在县一级,约占到全部审批的一半。东莞将绝大部分行政审批下放到镇(街),既符合责权利相一致的原则,同时也极大地方便了企业和群众办事。

(二)东莞市实行“地级市直管镇力模式取得的成就

实行“地级市直管镇”模式,让东莞市整合了行政资源,降低了行政成本,提高了行政效能,让当地的经济、社会各方面得到了巨大地发展,实现了腾飞。东莞的五星级酒店数量仅次于上海、北京,星级酒店密集度居世界第一。而城乡每百户居民拥有的汽车、电脑均列全国第一,远超其他地区。东莞坚持城乡一体化发展,在全市范围内统筹建设水电路通信等基础设施。全市32个镇(街)基本上都达到了中小城市的规模,基本实现了镇镇通高速公路或高等级快速路。有人曾经问:“东莞在哪里?”大家回答说:“东莞在镇里。”在东莞,你分不出哪里是城区,哪里是乡镇,到处都是星级酒店,到处都是繁华景象。除了镇一级取得的骄人成绩,作为地级市这一级,东莞市也取得了非常大的成就。 东莞市、镇(街)取得的巨大成就是与其实行“地级市直管镇”模式分不开的。

(三)“地级市直管镇”面临的问题

实行“地级市直管镇一模式,有很多有利的方面。但实行和推广这一模式也面临以下几个方面的问题:

一是市对镇(街)管理幅度过大,能否管得过来的问题。有人担心,由地级市直接管理镇(街),由于地级市管辖的乡镇数量较多(全国地市平均管理乡镇104.2个),基层面积较大,经济总量较大,人口较多,市能否管得过来?对于这一问题,一方面地级市直管镇现阶段适合那些乡镇数量较少(约40个)的地级市,等条件成熟时(随着“强县扩权、省直管县一改革,可以预计经过一段时间的发展,部分“强县一必然会脱颖而出,成为带领周边地区发展的排头兵和领头羊,这样可以将“强县一升格为地级市,增加地级市的数量。而撤乡并镇的改革正好可以大大减少乡镇的数量,这样一来可以大大减少地级市所属乡镇的数量)才大规模推广。另一方面随着我国政府职能改革的迸一步深化,将大量不应该由政府履行的职能交给市场、企业和中介组织,充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用,同时各级领导干部行政管理能力的提高,交通运输条件的改善和电子技术在行政管理上的广泛应用,增加行政管理幅度,由地级市来直接管理镇(街)是可能的。东莞二十年的实践经验表明这一问题己经很好地解决了。

二是市、镇(街)权力分配,市、镇(街)协调的问题。实行“地级市直管镇静模式,对于市、镇(街)来说,财政、人事、行政审批等权力的分配,要遵循五项原则:既是否适应社会和经济发展的原则,权责一致的原则,精简、统一、效能的原则,因地制宜的原则和依法行政的原则,要理顺明确市与镇(街)的事权关系,转变政府职能,按现代小城镇模式调整机构。对于市、镇如何协调的问题。东莞在实行“地级市直管镇”模式的初期,也曾经暴露出一些问题:城市中心区带动能力不强、城镇之间暴露出非融合发展的态势,城镇之间出现恶性竞争、基础设施重复建设、产业结构趋同、土地粗放利用、交通路网衔接不畅、设施供给滞后、城镇生态环境不佳、功能区划破碎、整体布局无序等问题。这些问题曾经一度影响到东莞社会经济的持续、快速和健康发展。分析这些问题产生的原因,一是由于。地级市直管镇一这种模式是较特殊的模式,没有样版可以参照,而东莞在“地级市直管镇”的实践中也是“摸着石头过河一,各种机制的建立都是逐步完善形成的。东莞在实行这种模式之初,在市、镇(街)如何分权方面没有经验,市、镇(街)分权时权力下放太多而对镇(街)的制约太少,搿市缺位而镇(街)越位一造成了一系列的问题;二是由于处于特定的历史阶段,市、镇(街)出于片面追求经济增长而加大招商引资力度,招商引资饥不择食,引进的企业良莠不齐,劳动密集型和环境损害型偏多,由此造成了环境污染、生态破坏等系列恶果。三是由于市对城区和镇(街)的总体规划和调控力度不够,造成了“上面一放手,下面齐动手,各吹各的号,各跑各的调一的城区和各镇(街)非整合态势。近年来,东莞市认识到这些问题的存在,逐渐调整了市和镇(街)的事权划分,保持对镇(街)的约束力,在对全市经济社会影响较大的规划、国土、建设和工业、生活布局方面加强了领导,同时引导各镇(街)相互沟通,协调发展,错位发展,市、镇(街)方面的运转更加协调。

三是涉及市、县的法律问题和镇(街)的行政级别问题。实行“地级市直管镇”模式,取消县一级行政层级,这将涉及到我国的行政层级改革和违背现行法律的问题。按照我国《宪法》,我国的行政层级是省、县、乡三级。实行“地级市直管镇”模式,第一是涉及到地级市的法律地位的问题;第二是不存在宪法中规定的县一级的问题。我认为地级市在我国行政管理体制中实际存在了这么多年,而且这些城市经过多年的发展,大部分已发展成为了地区性的中等城市,对于今后的城市化进程和区域经济竞争,这批城市均是重要的中坚力量,万不可重走回头路,撤掉这些地级市,而是应该修改宪法,从根本上确立其法律地位。而对于宪法中规定的县一级问题,我认为我国现今的行政层级改革尚在摸索当中,应该允许各地根据实际情况进行行政层级改革探索,不强求全国性的行政层级统一。至于镇(街)的行政级别问题,也是应进行通盘考虑的。实行“地级市直管镇”模式后,镇一级担负的管理责任加重了,行政事务增多了,在某种意义上扮演着县一级的角色,那么镇一级将算什么级别?是算原来的科级?还是算副处级?这在基层改革中是关系到利益分配乃至改革能否顺利进行的又一棘手问题。

东莞各镇区分布图(东莞各镇区分布图高清)

图五:东莞市32镇街分布图

四、结论

(一)地级市直管镇的适用条件及实施要注意的问题

一是“地级市直管镇”的适用条件。由于没有县一级行政层级,由地级市直接管理镇,“地级市直管镇”这种模式适用于那些乡镇数量较少(约40个)、管辖面积不大(4000平方千米以内)、人口在600万人以内的地级城市。通过对部分省市的分析,发现大致符合这些条件的地级市有以下一些城市:广东省佛山市、珠海市、潮州市,湖北省鄂州市,浙江省舟山市,江苏省镇江市,广西自治区北海市,河南省鹤壁市。

二是实行“地级市直管镇”模式要注意的问题。前面提到东莞在实行“地级市直管镇”模式的初期,也曾经暴露出中心城区带动能力不强、城镇之间出现恶性竞争、基础设施重复建设、城镇功能区划破碎、整体布局无序等问题。所以实行“地级市直管镇”模式,有必要吸取东莞市的一些经验教训,注意以下几个方面的问题:一是市一级要加强对全市自然资源和规划、建设和工业、生活布局的领导,保持对镇一级的约束力。实行“地级市直管镇”模式,市对镇放权,有些权力(例如自然资源和规划、住建等部门)不能放,反而要加强市级的领导,进行市级宏观调控。并且市政府要对镇政府由于盲目竞争而伤害区域整体利益的行为进行约束。二是集中力量,加强中心城区的建设,防止各镇(街道)分散化的发展使中心城区被弱化的局面,以应对激烈的区域竞争。三是规划引导好各城镇之间的错位竞争,克服协调好各城镇之间由于同位恶性竞争而造成的资源大范围内流动、配置和整合困难,克服由于生产要素布局分散而形成的“遍地开花、满天星斗”的非整合的发展格局。

(二)地级市直管镇刀模式对当前行政层级改革的意义

东莞市实行“地级市直管镇”模式虽然有其特殊性,但这一模式的存在对当前行政层级改革具有一定的积极意义。

1.当前减少行政层级改革的一种备选模式。近年来,很多专家学者对我国行政层级改革进行了研究,就如何减少行政层级提出了自己的设想,我将现有的关于如何减少行政层级的学术讨论,集中归纳为以下四种模式:

(1)模式一:中央一省一县—镇。重划省区斗、“取消地级一、“整合市县”、“撤区并乡一等减少行政层级的思路和“缩省并县,省县直辖,创新市制,乡镇自治”的思路。他们的共同之处都是根据人口、面积、经济发展状况等因素,将现有的34个省级行政区调整(或者缩小)为50个,取消地级行政层级,调整县级行政区划,由省直管县,同时大量合并乡镇。但具体到如何操作上,各专家对“重划省区”、“整合市县”的意见尚未统一,乃至流传甚广的“全国五十省区图一存在多个版本。

(2)模式二:中央一省一市、县—镇。而在是否取消地级市的讨论中,维持现有的省、市、县区划基本不变,调整市县关系,“县市分治”,“强县扩权”,实现省管理市和省直管县两种模式并存,即“省管市和县一,并先从财政体制省直管先行到行政体制省直管。

(3)模式三:中央一省一市一县。撤销乡镇政权,将国家的基层政权单位收缩到县一级,并在村民自治的基础上,实行乡镇自治。随着国家对乡村经济依赖性的减弱和乡村市场经济的发展,以及传统的权力文化现代权力文化的转变,国家的行政权力将退出乡村的政治领域,实行乡镇自治将成为改革的重要目标。这种模式认为,中国历代“皇权不下乡”,目前农村的很多问题是乡镇政府所致,农村税费改革特别是取消农业税,使乡镇政府举步维艰。因此,提出取消乡镇政府,实行小县制,以县为基层政区,实行中央、省、市(州)、县四级制。

(4)模式四:中央一省—-市—镇。这一模式就是本文提出的“地级市直管镇模式”。

2.四种模式的分析探讨。我从行政层级和管理幅度的视角对上述四种模式进行分析比较。

(1)模式一:中央一省一县—镇。这种模式其实是让全国大多数省模仿直辖市的行政模式。但这种模式我认为有四个问题没有很好地解决。一是牵涉到全国几乎全部省级行政区划的重大调整,事关重大,发一而动全身,改革的风险很高,成本很大。因为我国现有的省级行政区划是在漫长的历史进程中逐渐形成的,虽然存在不足,但要打破它重新来个分散组合,风险实在太大,这也是为什么网上议论纷纷,政府出言谨慎的原因。而对于如何分,专家们也存在很多不同的意见。二是省——县之间管理幅度太大。由于我国大多数省幅员辽阔、人口众多(平均面积达284346.2平方千米,平均人口达4000万人),省内县的数量也较多(除台湾、海南、香港、澳门和4个直辖市外,每个省平均有县级行政区105个),这一模式实行起来省——县之间的管理幅度太大,省会有管不过来之嫌。三是县——镇之间管理幅度太小。我国县——镇的平均管理幅度是14.3,而且随着各地撤乡并镇的进一步深入,这一数据还将缩小,实行这种模式,始终没有解决县——镇管理幅度小的问题;四是取消地级市存在很大争议。我认为现代社会发展的趋势是工业化和城市化,21世纪的竞争,是城市的竞争。中心城市具有较强的集聚功能和辐射作用,是带动地区经济发展的重要增长极。而只有地级市以上的城市才能较好地发挥对经济社会发展的聚集效应和对周边地区的拉动作用。县一级毕竟经济规模有限,在发挥以上作用方面是不够的。取消地级市,对经济社会的发展未必是件好事,所以我不认为取消地级市是良策。我同时认为这种模式有它可取之处,适合那些面积小,人口少,经济总量相对较少的省级行政区,如青海省(县级行政区43个)、宁夏回族自治区(县级行政区21个)等。这种模式,先由专家学者提出,后在浙江、江苏等省进行试点,我认为这种模式之所以在上述省份呼声很高,得到积极响应,因为:一是这些省份地级市设置偏少,省—市的管理幅度太小。如江苏省设置的地级市是13个,浙江省是11个,针对地级市改革的要求自然就迫切,而广东省地级市有21个,这个问题就不那么突出。二是这些省份县域经济发达,强县弱市现象比较突出,甚至出现了部分县一级比代管其的地级市经济实力还要雄厚的现象(例如浙江的县级义乌市比地级金华市,江苏的县级江阴市比地级无锡市),经济强县已经越来越不服从地级市的管制了。

(2)模式二:中央—省—市、县—镇。对于这种模式,当前浙江、河南和湖北等省都在进行试点,进行“强县扩权”,推广“省直管县”,实际上形成了“省管市和县”模式。但实行这种模式一样会遇到市县数量多的问题。省管市和县,市县相加,数量比省管县数量更多,省更管不过来。而且这种模式的实行,削弱了地级市的中心城市作用,对于提高城市的竞争力来说,不啻于饮鸩止渴,我认为不足取。

(3)模式三:中央一省—市一县。这一模式涉及到撤销全国41040个乡级行政区和缩小2860个县级行政区,工作量和改革成本巨大。而且撤销乡镇政府缺乏一个基本的前提,即“国家政权”实体也就是乡镇政府在乡镇撤退,对乡村社会的控制应该通过国家的制度供给来进行,否则将会出现“一放就乱”的局面。按照目前我国的行政管理体制,撤销乡镇一级行政区,会不会导致乡镇一级管理上的空白,不利于社会的稳定,这是一种现实的担忧。

(4)模式四:中央一省一市—镇(即地级市直管镇模式)。通过对我国目前行政层级和管理幅度的分析,从全国平均行政管理幅度表中可以看到,我国各级行政管理幅度中,最小的是市——县这一行政层级,管理幅度平均为8.3,因此要减少行政层级,改革成本最少,最容易实施的就是减少这一行政层级。而要减少这一行政层级,可以采取减少市一级或者县一级的办法,又或者是将市县同列一级。如果减少市一级,如同模式一;中央一省一县一乡,如前所述,省——县平均管理幅度太大(105.6),省直管县怕是管不过来。同理市县同列,如模式二:中央一省—市、县一乡,省管市和县,市县相加,数量比105.6更多,省管市和县更管不过来。余下的只有考虑减少县一级,即模式四:中央一省—市—镇,也即是我所说的“地级市直管镇模式”。有人会担心实行“地级市直管镇”模式地级市—镇的管理幅度也很大(全国平均为118.7),地级市会不会也管不过来。这一点我已充分考虑到。实行“地级市直管镇”模式的阻碍主要是地级市的数量太少(全国平均每省12.7个地级市),而市内乡镇的数量太多(全国平均每市118.7个乡镇)。而这两项担忧恰好可以通过现阶段行政区划的改革得以消除。一是江苏、浙江、河南和湖北等省进行的“强县扩权、省直管县”改革,可以预计经过一段时问的发展,部分“强县”必然会脱颖而出,成为带领周边地区发展的排头兵和领头羊,这样可以将“强县”升格为地级市(也可以不经过省直管阶段,直接升格为地级市,如广东的东莞、中山以前就是由强县直接升格为地级市的),增加地级市的数量(实施强县扩权改革的省份恰恰是地级市较少的省份)。而撤乡并镇的改革正好可以大大减少乡镇的数量。只要省内地级市的数量足够多(20—30个),而乡镇撤并的力度足够大(全国平均每省减少到1000个左右,目前是1323.9个),两者结合,此消彼长,相信在不久的将来,在全国范围内符合“地级市直管镇”模式的地区就会越来越多。

东莞各镇区分布图(东莞各镇区分布图高清)

图六:直筒子地级市的东莞市32镇街分布图

(三)符合当前行政层级改革的要求

一是实行“地级市直管镇”,将使行政层级纵向结构和各层级的管理幅度趋向合理实行“地级市直管镇”模式,其它各级行政层级不变,只是在地级政府与乡镇之间减少县一级政府,将使全国的行政层级纵向结构和各层级的管理幅度趋向合理。中央——省的管理幅度为34个,省——市的管理幅度可通过增加地级市的数量达到25—30个,市——镇(约40个),符合行政幅度适度的要求,达到科学行政区划的目标——既可以使行政成本降到最低,又能达到最大管理效果。

二是实行地级市直管镇,符合当今世界组织结构扁平化的趋势。减少行政管理层级、增加行政管理幅度,是当今世界政府改革的客观要求。如今我国政府面对的国际竞争压力也越来越大,如何才能构建服务型政府,减少行政管理层级、增加管理幅度,是政府改革的必然趋势。而实行“地级市直管镇”,可以减少县级行政层级,行政层级将由原来的中央一省—市—县—镇变成中央一省—市一镇,实现了行政管理的“扁平化”,符合当今世界组织结构扁平化的趋势和政府改革的发展方向。

(四)是强县改革的又一路径选择

当前,在江苏、浙江等省份,县域经济比较发达,涌现出一大批经济强县。在目前的行政改革话语中,绝大部分学者都认为进行强县扩权,实行省直管是唯一选择,似乎除此之外别无它法。实际上,实行地级市直管镇模式也是一种很好的选择。想当年广东省的东莞市、中山市就是著名的经济强县——广东四小虎(东莞、中山、顺德、南海)之二,它们就是由强县直接升格为地级市的,只不过在地级市下面没有再设县一级,而是由地级市直接管理镇,实行“地级市直管镇”模式(从中也反映出当时的广东省政府有着极大的改革勇气和高超的行政改革手段)。我认为这一模式仍然是当前扶持经济强县、增加地级城市、带动区域经济的较好办法。

(五)为迸一步深化行政改革提供了载体

实行“地级市直管镇”后,由于取消了县一级行政层级,地级市所管辖的镇一级数量较多,怎样才能使行政机关达到运转有序、不断创新、提高效能昵?这就为新公共服务理论和复合行政理论的实施提供了改革的载体。而在这些地区,如果不实行“地级市直管镇”,原有的行政层级多,机构臃肿,人浮于事,没事找事,上一行政层级对下一行政层级的调研多,检查多,而怎样服务基层、服务群众却想得少、做得少。所以说实行“地级市直管镇”,为进一步深化行政体制改革提供了契机。

东莞各镇区分布图(东莞各镇区分布图高清)

图七:我国行政区划层级和行政级别区别图

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