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对于法律明确规定的事项，政策适用的前提是：法律规定的语义模糊或“漏洞”；法律规定语义清晰，无歧义，适用政策可能影响法律的统一实施。就户口迁移政策而言，其模糊性仅在于“指定专人”协助户口登记机关办理户口登记；迁移自由仍然是公民的“应然”权利之一，户口与身份没有必然联系。
适用户籍政策的条件
政策限制户籍迁移的原因
在计划经济时代，中国的生产力发展水平不高，就业不足，物质资源不丰富。例如，粮油需要计划供应。中国的户籍政策限制了农民向城镇迁移；改革开放后，除特大城市外，中国的物质文明建设取得了显著成就，农村人向城镇迁移户口基本不受限制。比如农民在二三线城市有房，迁移户口一般不受限制。
特大、一线城市限制户籍迁移的主要原因是教育、医疗等公共资源集中，城市照顾居民入学等。
特大和一线城市限制户籍迁移的主要原因是教育、医疗等公共资源集中，城市照顾当地居民，如入学。例如，上海等城市照顾当地户籍居民，南京等城市不倾向于入学；上海实行严格的户籍迁入制度，南京相对宽松。公共资源均等化等措施可能是户籍改革制度的前提。
户籍政策限制向农村迁移的考虑因素大致如下：一是减少农业人口可以促进大规模农业或实现农业生产统一经营。例如，美国目前的农业人口只占总人口的5%以下；第二，农业人口的增加可能会稀释集体资产，如村集体经济组织农业人口的增加和人均土地面积的减少。上述因素的“合理性”在于，村集体经济组织只能从事农业生产；宪法规定，集体经济组织在遵守有关法律的前提下，具有独立经济活动的自主权，如村集体经济组织可以举办学校、医院等。
法律对农村户口的规定
1958年1月9日，全国人民代表大会常务委员会第九十一次会议通过了《户口登记条例》，对我国户口管理的现行法律作出了以下规定：
一是农业等生产合作社的户口，由合作社指定专人协助户口登记机关办理户口登记；农村以合作社为单位发给户口簿。
二是合作社以外的户口，由户口登记机关直接办理户口登记；户口登记机关应当设立户口登记簿，合作社以外的户口不得发给户口簿。
上述法律明确规定，农村户口可以自由迁移。不同之处在于，户籍登记机关发给农村合作社户口簿的人员具有成员身份；相反，未在农村合作社登记的户口簿没有成员身份。
法律对农村户口的规定
了解“合作社指定专人”
1958年后的三年自然灾害和“文化大革命”的经历，大多数人可能会对1958年前制定的《户籍登记条例》、《婚姻法》等法律产生偏见；1958年前制定的法律（包括1958年）与1954年宪法高度一致，并考虑中国传统，例如，原婚姻法在夫妻财产制度中考虑中国传统。
《户口登记条例》贯彻了公民迁移自由的权利。有专人协助登记的户口可以是城市户口或农村户口。
《户口登记条例》贯彻了公民迁移自由的权利。有专人协助登记的户口可以是城市户口或农村户口。户口登记机关直接办理的户口无成员身份。例如，分散在城市的户口由户口登记机关直接办理。
1982年宪法表面上删除了公民迁移自由权，但公民迁移自由权为应然权；所谓应然权，是指法律作为自然人即使没有规定也应享有的权利。例如，中国宪法没有规定公民的生命权，中国公民、外国人和国籍人仍然充分享有生命权。
《户口登记条例》的立法背景是，1958年没有农村集体经济组织或村民委员会；合作社指定专人协助户口登记符合国情。
随着社会的不断发展，农业等生产合作社已演变为农村集体经济组织或村民委员会；《村民委员会组织法》对农村集体经济组织的议事规则有强制性规定。合作社指定的专人应当理解为村民会议或者村民代表会议的讨论决定。
政策与法律的关系
在我国，法律与政策的关系主要是指中国共产党的政策与社会主义法的关系。一方面，党的政策对法律有指导作用；另一方面，社会主义法对党的政策有制约作用。以政策为导向的国家立法活动是党的领导的体现；国家法律规定语义清晰，无歧义，一般没有适用政策的前提。
全国人民代表大会常务委员会未修订《户籍条例》的原因可能如下：一方面，公民迁移自由仍然是公民的应然权利；另一方面，户籍迁移并不影响成员的身份。在大多数情况下，限制农村户口迁移的政策混淆了户口与身份之间的关系。例如，许多政府工作人员认为，将户口迁移到农村地区是农村集体经济组织的成员。
城市户口迁回农村的条件如下：原集体经济组织成员迁回农村，有住所的，由公安机关直接办理，但无成员身份；村民会议决定迁回户口的，登记在村集体经济组织户口簿上，具有成员身份。原籍不在农村，有住所的，由公安机关直接登记，不具备成员身份；村集体经济组织根据引进人才的需要，由村民会议决定迁移，具有成员身份，并在村集体经济组织户口簿上登记。
公安机关直接办理的农村户口没有成员身份
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